Управление в России в XV-XVI вв. строилось по старым образцам. Приказы были медлительны в своих действиях. Масштабная преобразовательная деятельность Петра I во многих сферах государственной, хозяйственной, военной и культурной жизни ярко проявилась и в сфере административного управления. Отсутствие парламента давало царю неограниченные права по управлению государством. Воспользовавшись этим, Петр I провел ряд крупных реформ. Ввиду их подробного описания в научно-исторических трудах (СМ.: напр.: С.М. Соловьев. Публичные чтения о Петре Великом. - М.: Наука, 1974) отметим кратко лишь главные нововведения.
   Во-первых, в 1722 г. был обнародован “Табель о рангах”, в соответствии с которым гражданская и военная служба подразделялись на 14 классов (рангов). Этим заложены прочные основы государственной службы.
   Во-вторых, были перестроены центральные учреждения. На смену Боярской Думе с 1699 г. пришла Ближняя канцелярия из восьми доверенных лиц царя. В 1711 г. учреждается Сенат с административными, судебными и отчасти законодательными функциями. Сенат руководил всеми учреждениями, связь с губерниями осуществлялась через губернских комиссаров. Но и над сенатом Петр I учредил надзор, введя должности генерал-прокурора и обер-прокурора.
   В-третъих, коренным образом была изменена система отраслевого управления. Вместо старых приказов было образовано одиннадцать коллегий (иностранная, военная, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия и др.). Четкости их функций и деятельности во многом способствовал опубликованный в 1720 г. Генеральный регламент коллегий.
   В-четвертых, была проведена перестройка территориальных органов. В 1708-1710 гг. созданы, восемь губерний, позднее их стало одиннадцать. Губернатор обладал полнотой административных, политических, судебных и финансовых полномочий, в осуществлении которых ему помогали чиновники и комиссары. В 1719 г. страну разделили на пятьдесят провинций во главе с воеводой, провинции делились на дистрикты. Были сделаны шаги к развитию городского самоуправления.
   В целом же на административных преобразованиях Петра I явственно сказались административно-правовые структуры и процедуры Голландии и Швеции.
   Императрица Екатерина II, продолжая реформаторский курс Петра I, искусно прикрывала жесткость правления идеями просвещения и справедливости. Не только ее практические дела, но и письма, мемуары, записки свидетельствуют об этом. Ей, в частности, принадлежат “Правила управления”, начинающиеся со слов о пагубности ошибок государственных людей для народа. Отсюда правило первое - нужно просвещать нацию, которой должно управлять. Правило второе - нужно ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы. Правило третье - нужно учредить в государстве хорошую полицию. Правило четвертое - нужно способствовать расцвету государства. Правило пятое - нужно сделать государство грозным для себя и внушающим уважение соседям.
   В заметках “Земледелие и финансы” Екатерина II признает свободу и собственность великим двигателем земледелия, считает нужным смягчить жестокость наказаний. В заметках “В защиту Монтескье” ее противоречивость выявляется особенно отчетливо, касается ли это рассуждений о чести, которая подвергается опасности не от государства, а от частных лиц, о свободе как болтовне римских юристов, о повиновении, когда главное для правителей - “обдумывать прежде, чем объявлять, но никогда не отменять”, о деспотизме в России и народе, состоящем из рабов. Петр Великий старался образовать третье сословие, и Екатерина П, пользуясь одновременно советами Вольтера и своих фаворитов, твердо управляла страной через губернаторов. Всесилие их на местах было полное, равно как и беспрекословное подчинение императрице.
   В России конец XVIII- начало XIX в. характеризуются развитием полицейского права. Появились учебники и очерки Андреевского И.Е., Шеймина П., Тарасова И.Т., Палибина М.К. и др.
   Крупным теоретиком и практиком государственного устройства был М.М. Сперанский, чья деятельность в первой половине XIX в. на ниве законодательствования и управления дала весьма заметные результаты. В течение 1802-1804 гг. он подготовил серию политических записок реформаторского характера и среди них “Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России” и записку “О коренных законах государства”. Главной была идея создания в стране конституционной монархии и правления “по закону”, а также формирования для этого слоя просвещенных людей, который мог бы стать между престолом и народом. Слегка копируя английские порядки, Сперанский стремился учитывать российскую специфику.
   В этом ему помогал опыт министерской работы. В 1809 г. был составлен план реформ под названием “Введение к уложению государственных законов”, “Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам”. В 1810 г. создается Государственный совет, где Сперанский начал работать в должности государственного секретаря. Его влияние на деятельность министерств, суд, финансы и законотворчество становится всеобъемлющим. Планы, реформ начинают осуществляться.
   Признавая необходимым соединить в руках государя законодательные, исполнительные и судебные функции, Сперанский предусмотрел создание трех кoллeгuaлънъLX органов - сословий: Государственной думы для законодательных работ, Сената для судебных дел и министерства для управления. Но административная система была раздробленной, разобщенной, между ведомствами не было связи. Государь деспотически вмешивался во все государственные дела. Поэтому появление Государственного совета должно было обеспечить согласование различных частей управления. В Манифесте об его образовании говорилось: “В порядке государственных установлений Государственный совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к Верховной Имперской власти”. Началось преобразование министерств, появились новые ведомства - главное управление ревизии государственных счетов и комиссия законов. Дальнейшие события приостановили ход административных реформ (См.: подробно: В.А Том-сиков Светило русской бюрократии. - М.: Молодая гвардия, 1991).
   Русские мыслители критически оценивали давящий гнет бюрократического аппарата и остро разили его пороки. Едкая сатира Гоголя в “Ревизоре” была усилена меткими наблюдениями и критическим взглядом М.Е. Салтыкова-Щедрина на деяния, произвол и бездействия чиновников. А свободолюбивый Л. Толстой в письме Николаю П 16 января 1902 г. писал, что треть России находится в положении усиленной охраны, т.е. вне закона. Нельзя убеждать народ в необходимости поддерживать связанные между собой религиозное верование и политическое устройство. Теперь почти все знают, что не царь управляет страной, а его приближенные. И поэтому самодержавие есть отжившая форма правления. Мерами насилия можно угнетать народ, но нельзя управлять им. Надо дать народу высказать свои желания и нужды (См.: Лев Толстой и русские цари. - М.: ТОО Культурно-просветительная фирма “Кстати”, 1995, с. 101-110.).
   Административное право не всегда строго вычленялось. Нередко некоторые его объекты попадали в орбиту теории права или конституционного, государственного права. Это не вызывает удивления, поскольку существовавшая прежде классификация отраслей права была иной, нежели теперь. Пожалуй, более важно другое - наличие иной трактовки государства, а именно, как целостного юридического феномена, связанного правом во всех его проявлениях. Идея нерасчлененности права, разделения его только на публичное и частное, служило основой упомянутой трактовки и государства, и права.
   В России двухтомный труд Н.М. Коркунова “Русское государственное право”, изданный в 1908-1909 гг., является примером “растворения” вопросов управления и административного права в рамках науки государственного права. Том II как часть особенная был посвящен четырем крупным проблемам - верховному управлению, подчиненному управлению, самоуправлению и обеспечению законности управления (См.: Н.М. Коркунов. Русское государственное право. Том II, часть особенная, изд. шестое. - С.-Петербург, 1909). Следуя ст. 80 “Высочайше утвержденных основных государственных законов”, Н.М. Коркунов различает верховное управление как правление, в котором власть государя проявляется непосредственно, и подчиненное управление, осуществляемое от его имени и по его повелению соответствующим органом и лицами. В отличие от некоторых ученых, автор считал не столько российским, сколько типичным такое различие, поскольку речь идет о формах властвования. В верховном управлении все проявления власти имеют дискреционный характер, в подчинении - подзаконная деятельность есть общее правило, а дискреционная служит лишь исключением.
   Г.Ф. Шершеневич рассматривал исполнительную власть сквозь призму разделения властей: соотношение публичного и частного права дает основание различать методы правового регулирования и обнаруживать особенности закона, указа, распоряжения' и иных актов (См.: Г.Ф. Шершеневич. Общая теория права. Учебное пособие. Том I, вып. 1. - М.: Юрид. колледж МГУ, 1995, с. 182-196; том II, вып. 2, 3, 4, М.: Юрид. колледж МГУ, с. 123-130, 218-230).
   Всесторонне исследуя монархизм как социально-психологическое явление, Л.В. Тихомиров различал власть верховную, основанную всегда на одном принципе и всегда единую, сосредоточенную и неразделенную, и власть управительную (правительственную), сочетающую различные принципы и основанную на специализации, разделении властей. Первая “управляет” второй и объединяет и примиряет множество центров влияния. Самоуправление означало право народа обращаться к государю непосредственно, “право челобития”. Поэтому и трактовка системы построения права отражает не его отраслевое деление, а общий психологический закон бытия личности, этически связанной с государем как представителем Бога. Право вытекает из нравственной обязанности повиновения (См.: Л.В. Тихомиров. Монархическая государственность. - 1905. Переиздание С.-Петербург, 1992, с. 36-45, 270-272, 609-618).
   И все же преобразования чаще тонули в “пучине застоя”. Вспомним, как генерал Крутицкий, известный персонаж пьесы Островского “На всякого мудреца довольно простоты”, с удовлетворением принимает из рук Глумова “Трактат о вреде реформ вообще”. Тот поясняет: “прожект об улучшениях”, а трактат предостерегает против духа времени как измышления праздных умов.
   И вот яркое подтверждение. В конце XIX в. заметную роль в России играл К.П. Победоносцев, юрист по образованию. Он был членом коллегии министерства юстиции, сенатором, членом Государственного совета, обер-прокурором Святейшего Синода (до 1905 г.). Как консерватор-государственник Победоносцев выступал против реформ и перемен, критически относился к получавшей в России распространение доктрине парламентаризма ввиду манипуляций на выборах. К тому же она подрывала цементирующее начало русского государства -православие, заменяя его “западной” идеей человека как центра Вселенной.
   Отражением либеральных правовых идей и в то же время устойчивых монархических воззрений были взаимоотношения и столкновения первой Государственной думы в России с царскими властями. Обратимся к стенограмме восьмого заседания Государственной думы I созыва 13 мая 1906 г. В своем докладе Председатель Совета министров отметил заинтересованность правительства в соблюдении законности и в принятии Государственной думой законов в пределах предоставленного ей законодательного почина. Эти пределы не охватывают основных государственных законов. Полезно, по его мнению, вооружение административной власти действенными способами предотвращения злоупотреблений дарованными свободами и посягательств, угрожающих обществу и государству. Подчеркивалось при этом, что могущество государства, его крепость и внутренняя сила покоятся на твердой и деятельной исполнительной власти (См.: Государственная дума, 1906-1917. Стенографические отчеты. Том I. - М.: 1995, с. 73-75). И эта власть на деле показала свой жесткий нрав.
   Как видно, развитие административных структур в России происходило очень медленно. В начале XVII в. быстрее реорганизуется центральное управление, во многом по западным образдам. От приказов времен Ивана Грозного совершается переход к коллегиям и иным центральным учреждениям. В 1720 г. для них утверждается “Генеральный регламент”. Местная же власть десятилетиями почти не меняется, и лишь в январе 1864 г. царь подписал “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”, а в 1890 г. - новое “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”. Усилилось некоторое противостояние бюрократии.
   Примечательно, что в России в предреволюционный период продолжался процесс регламентации разных сторон административной деятельности. В 1905-1906 гг. издаются “Манифест об усовершенствовании государственного порядка”, именные высочайшие Указы Правительствующему сенату о временных правилах об обществах и союзах, об изданиях, о собраниях. В “Высочайше утвержденных основных государственных законах” (23 апреля 1906 г.) кроме глав о верховной самодержавной власти, о правах и обязанностях российских подданных, о законах, о Государственном совете и Государственной думе была гл. 5 “О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями”, устанавливающая их функции - ведение “государственного управления” и издание актов в соответствии с законом. Но ответственность была только перед государем.
   Нарождавшийся класс буржуазии выдвигал свои требования, в частности, введение профессиональных союзов, производственной кооперации, либеральных законов. Состоявшийся в марте 1917 г. первый всероссийский торгово-промышленный съезд даже критиковал правительство за насаждение государственного социализма в страхе перед демократическим социализмом. Все же и позднее ряд административно-правовых актов издается Временным правительством (См.: Российское законодательство Х-ХХ вв. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Том 9. - М.: Юрид. лит., 1994).

   Для понимания этого периода необходимо кратко напомнить об отношении .марксистско-ленинской теории к управлению. Отметим сразу, что его роль в будущем социалистическом и коммунистическом обществе оценивалась высоко. Универсализация управления государственными и общественными делами была атрибутом всеобщей организации производства труда в масштабе общества. Переход управления отраслями производства в ведение всего общества Маркс и Энгельс рассматривали как следствие завоевания пролетариатом власти, власти большинства, организации его в государство, огосударствления сфер жизни и установления общественной собственности. Первоочередные меры вроде экспроприации земельной собственности, централизации кредита, транспорта, общественного воспитания детей и других отвечали этим целям. Крылатой стала формула об управлении как средстве согласованности в процессе общественного труда и выполнения общих функций (См.: Маркс, Энгельс, Ленин, КПСС об управлении экономикой. - М.: Политиздат, 1979, с. 5-16).
   Ленин исходил из признания задачи управления государством как важнейшей для Советской власти. Его лозунг “организовать управление Россией” реализовывался в нескольких направлениях: путем создания нового госаппарата; путем привлечения масс к управлению; путем организации управления отраслями производства; посредством освоения “наследства управления” во всех организациях, учреждениях и предприятиях; Путем обеспечения планомерного управления экономикой и строгого учета и контроля; с помощью налаживания высокой организации труда и дисциплины, укрепления законности (См.: Указ, соч., с. 5-16).
   И все же можно наблюдать своеобразную преемственность в трактовке административного права. Она особенно заметна у крупнейшего российского административиста А.И. Елистратова. В вышедших в 1911 г. лекциях “Административное право” он разъясняет, что административное право ставит целью упорядочить отношения между правящей властью и обывателями в делах государственного управления. Публичный интерес, выражаемый властью, заставляет ее соприкасаться с человеком во всех его жизнепроявлениях. Публичные отношения не упорядочены, если они строятся только по усмотрению государственных органов. Упорядочение достигается с помощью права, когда общие правила устанавливаются на будущее для всех случаев, могущих возникнуть. Закон создает устойчивость, определенность и твердость. Упорядочению служат общие юридические нормы, административные акты, порождаемые конкретными ситуациями, административная юстиция как способ судебного обжалования неправомерных актов. И далее, следуя широкой трактовке административных отношений как отражения публичных интересов, А.И. Елистратов рассматривает начало законности в управлении, публично-правовые отношения и их защиту, зачатки административной юстиции в России, а также в сравнительном плане право передвижения, право печати, право собраний и обществ, народное образование, публичное обеспечение нетрудоспособных (См.: Административное право. Лекции А.И. Елистратова. - М.:, типография т-ва И.Д. Сытина, 1911).
   В 1914 г. А.И. Елистратов выпускает книгу “Основные начала административного права” (См.: А.И. Елистратов. Основные начала административного права. - М.: 1914). В предисловии он пишет, что пытался создать учебник, посвященный догматической разработке русского административного права, однако ему пришлось встретиться с крайними трудностями построения публично-правовых институтов на почве законодательства страны, где нет еще цельной и правильно функционирующей системы административной юстиции и где немногие разрозненные элементы нового правопорядка теряются в вековых наслоениях старого полицейского права. Несмотря на провозглашение конституционного начала и функционирование образованных законодательных учреждений, административное право еще не имеет в России нормальных условий для своего развития. При таких обстоятельствах автор видоизменил свою задачу, выдвинув на первый план изучение основных начал административного права с учетом более развитых законодательств своего времени. Теория административного права соединяется с посильной разработкой соответственных материалов русского положительного законодательства и практики.
   Второе издание книги вышло в свет в 1917 г. Разработка советского административного права за первое десятилетие Советской власти выразилась прежде всего в ряде исследований по отдельным проблемам и вопросам советского строительства и администрирования. В книге они подробно перечислены. Это работы М. Владимирского -“Организация советской власти на местах” (М.: 1921), Л.М. Кагановича - “Местное советское самоуправление” (М.: 1923), “Улучшение работы советов в деревне” (М.: 1924), Г.С. Михайлова - “Местное советское самоуправление” (1927), В.Н. Беляева - “Взаимоотношения центральных и местных органов советской власти” (Советское право, 7927, № 1), Муругова и Колесникова - “Аппарат низовых советских органов” (М.: 1926), С.И. Чугунова - о горсоветах, о сельсоветах и их работе, И.Н. Ананова - о горсоветах (Советское право, 1925, № 1) и о местных органах Советской власти (Л., 1925).
   Вопрос о формах административной деятельности, в частности об обязательных постановлениях, отражен в ряде работ. По вопросам дисциплинарной ответственности служащих писали В.Н. Ширяев -“Дисциплинарная ответственность служащих” и A.M. Турубинер -“Дисциплинарная ответственность” (Советское право, 1927, № 5).
   Проблема рационализации госаппарата вызвала целый ряд работ как общего характера, так и узкоспециальных - по совершенствованию техники управления в ее деталях. Общее руководящее значение имели статьи Е.Ф. Розмирович, объединенные в сборнике: “НОТ, РКИ и партия”. Следует отметить работы Л.А. Вызова - “Пути рационализации учреждений (методологические очерки)” (М.: 1925), Э.К. Дрезена - “Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений” (М.: 1927), М.П. Рудакова - “Учетно-плановая система управления” (М.: 1924). Заслуживает внимания статья М. Полевого “Государственное управление и бюрократические извращения в нем” (Техника управления, 1927, № 3).
   Что касается общих руководств по советскому административному праву, то можно ссылаться на “Очерки советского административного права” проф. В. Кабалевского (1924) и книгу А.Ф. Ефтихиева “Основы советского административного права”.
   Вновь ссылаясь на книгу А.И. Елистратова “Административное право” (1929), напомним об эволюции его взглядов на предмет и систему науки советского административного права. Он писал, что старое полицейское и административное право охватывало все разнообразные отрасли административной деятельности. Но в связи с усложнением управления в эпоху финансового капитализма наряду с наукой административного права, ответвляясь от нее, развиваются самостоятельные дисциплины, изучающие отдельные отрасли управления (промышленное, земельное, трудовое право и др.). Этот, процесс дифференциации дисциплин, изучающих государственное управление, ведет к известному сужению объема административного права.
   При расширении задач и функций государственного управления в Советском государстве, в процессе дифференциации наук, изучающих управление, выявилась тенденция развивать административное право на узкой 'базе отрасли государственного управления, а именно - на базе “административного управления”.
   Предмет административного управления определяется совокупностью мероприятий по охране революционного порядка и безопасности. При таком сужении базы административное право превращалось в своего рода “милицейское право”.
   Административное право получает новое назначение и смысл - значение общей теории советского управления. В административное право, если рассматривать его как общее учение о советском управлении, должны войти, по мнению А.И. Елистратова, проблемы, имеющие общее значение для всего государственного управления в целом: 1) проблемы административной организации; 2) формы административной деятельности; 3) формы взаимоотношений органов управления с гражданами; 4) методы проверки административной работы и улучшения деятельности госаппарата. И все же странно, что появлялись взгляды о возможности отказа от понятия “советское административное право” и замены его понятием “советское управление” (См.: С. Бер-цинский. К вопросу о методологии советского управления. - Сов. госуд. и право, 1930, №10).
   Для правопонимания периода 20-30-х гг. было характерно сугубо нормативное понимание права как правил поведения, установленных государством. Оно было закреплено в итоговых решениях Совещания по вопросам науки Советского государства и права 1938 г. Но и при этом принижалась роль закона, который не мог определять основания деятельности государственных органов, осуществление которой в условиях правового режима подверглось позднее критике (См.: B.C. Нерсесянц. Право - математика свободы. - М.: Юристъ, 1996, с. 114-122).
   Предвоенные годы развития отечественной науки административного права характеризуются более строгим вычленением ее предмета и составных правовых институтов. Во многом такой подход объяснялся новой системой и классификацией государственных органов по Конституции СССР 1936 г. и конституциям союзных и автономных республик. Исполнительно-распорядительные органы рассматривались как самостоятельные органы государственного управления, “отделенные”, но и подотчетные советам всех уровней как единой системе органов государственной власти. Закон четко отграничивался от подзаконных актов, чему был посвящен целый ряд книг и статей в научной литературе.
   Военный период истории нашей страны подтвердил возможность органов управления быстро и маневренно перестраиваться. Жесткая централизация управления, дисциплина и порядок были слагаемыми военно-тыловой деятельности аппарата управления. И этот опыт весьма поучителен.
   Послевоенные годы потребовали перестройки и стабилизации государственных органов. Советские административисты С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская, А.Е. Лунев, И.Н. Ананов и другие много внимания уделяют разработке теории органа государственного управления, вопросов правового положения различных видов органов - министерств, ведомств и др. Укрепление законности и государственной дисциплины в деятельности исполнительно-распорядительных органов также было в поле зрения ученых-административистов. Научные работы отличались тонкостью юридического анализа, но им часто не хватало объективного и критического анализа реальной практики управления, что объяснимо условиями партийно-бюрократического стиля руководства в стране.
   И тем не менее хочется особенно выделить книгу Ц.А. Ямполъ-ской “Органы советского государственного управления в современный период”. В ней дано определение государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства - такой формы- его подзаконной организующей деятельности, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления. Громоздкость определения, как отмечала и автор, не умаляет значимости выделенных свойств государственного управления.
   Четкие признаки органа государства - властное полномочие (с несколькими элементами), структура, правовые отношения между личным составом, материально-техническая база - позволили отграничить государственный орган от предприятия, учреждения. Был проложен водораздел в трактовке органа и организации между админист-ративистами и цивилистами (См.: Ц.А. Ямполъская. Органы советского государственного управления в современный период. - М.: Изд-во АН СССР, 1954). Отмеченные концепции надолго утвердились в научной литературе по административному праву.
   Разработка таких актуальных проблем административного права, как система и статус различных исполнительно-распорядительных органов (СМ.. напр.: В.А. Власов. Советский государственный аппарат. - М.: Госюриздат, 1959), государственная служба, демократизация и общественное начало в управлении (См.: Ю.М. Козлов. Ленинский принцип участия трудящихся в советском государственном управлении. - М.: Изд-во МГУ, 1962) и др., сопровождалась систематизацией административно-правового материала. Появляется целый ряд учебников по административному праву, сходных по основному кругу рассматриваемых проблем, сочетанию общей и особенной частей, но отличающихся нередко пониманием объема государственного управления.
   Например, в одном из первых учебников “Советское административное право” под государственным управлением понимается исполнительно-распорядительная деятельность всех подзаконных органов государства (См.: Советское административное право. - М.: Госюриздат, 1959, с. 7). Данная позиция подвергалась критике ввиду неодинаковой трактовки форм осуществления государственной деятельности. Г.И Петров характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов в целях построения коммунистического общества. Ею заняты специальные органы - органы государственного управления (См.: Г.И. Петров. Советское административное право. Часть общая. -Л.:, Изд-во ЛГУ, 1960, с. 3-12).
   Постепенно формируется общепризнанное представление обобщей части административного права. Она включает в себя предмет и систему науки административного права, основные принципы государственного управления, источники административного права, административно-правовые нормы и отношения, органы государственного управления, акты государственного управления, государственную службу, административно-правовое положение граждан и общественных организаций (См.: Г.И. Петров, Указ. соч.). Иногда группировка субъектов административного права сочеталась с анализом правовых форм и методов государственного управления, наряду с актами рассматривались убеждение и принуждение, а также обеспечение законности в государственном управлении (государственный контроль и надзор, общественный контроль) (См.: Советское административное право (общая часть). Под. ред Ю.М. Козлова. - М.: Госюриздат, 1962).
   В других учебниках в общую часть включали административный процесс, что вполне объяснимо. На протяжении полустолетия сформировались устойчивые взгляды о структуре особенной части. Она традиционно делится на четыре крупных раздела, охватывающих сферы государственной жизни и подразделяемых на отрасли государственного управления. Последние строились в соответствии с видами центральных и местных органов государственного управления, которые действовали в каждой отрасли. Схема анализа была такова: задачи управления, компетенция органов, система органов, организация управления, участие трудящихся (общественности).
   Управление народным хозяйством включало в себя управление npoмъLШлeннocmъю, сельским хозяйством, капитальным строительством, транспортом и связью, внутренней торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством. Управление в области социально-культурного строительства охватывало управление в области образования, организации науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения. К управлению в сфере административно-политической деятельности относилось управление в области обороны, обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, юстиции, внешних сношений. Выделялось управление в области финансов и кредита (См.: Советское административное право (особенная часть). Под ред Ю.М. Козлова. - М.: Юрид. лит., 1964). Нередко эта сфера сочеталась с планированием и учетом и включалась в раздел об управлении народным хозяйством. Выделялось управление в области иностранных дел (См.: Административное право Под ред. А.Е. Лунева. -М.: Юрид. лит., 1967).
   В понимании природы государственного управления в начале 60-х гг. намечаются и другие подходы. Ю.М. Козлов высказал и обосновал позицию о том, что управление государственными и общественными делами не есть исключительная сфера деятельности органов администрации. В те годы в стране был взят курс на повышение роли советов и передачу их постоянным комиссиям ряда функций управления. В процесс управления хозяйственным и культурным строительством все активнее включаются представительные органы и общественные организации (См.: Вопросы административного права на современном этапе. - М.: Госюриздат, 1963, с 21-22).
   В том же сборнике автор поддержал эту позицию (См.: Указ, соч., с. 32-33), а в книге “Советы и развитие государственного управления” обосновал ее более обстоятельно (См.: Ю.А. Тихомиров. Советы и развитие государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1963).
   Возможно, в какой-то степени отмеченные взгляды, а скорее всего обострявшиеся потребности развития и совершенствования управления в стране привели в дальнейшем к более широкому пониманию управления. Под влиянием идей кибернетики формируется новое научное направление - научное управление обществом, начало которому было положено известной книгой В.Г. Афанасьева “Научное управление обществом” (См.: В.Г. Афанасьев. Научное управление обществом. - М.: Полит, лит., 1968). Представители разных отраслей знания признавали общенаучный характер науки управления и управления обществом, стремились найти свой аспект. Среди юристов наиболее мобильными были административисты, которые правовое обеспечение управления в широком смысле связывали прежде всего с административным правом. Ведь именно оно обладает ярко выраженным управленческим потенциалом. Лишь постепенно подключались другие отрасли и особенно хозяйственное и гражданское право, отчасти трудовое. Но и в специальных трудах по управлению экономикой, производством отмеченная “правовая многослойность” сохраняется (См.: Правовые проблемы науки управления. - М.: Юрид. лит., 1966; Основы научного управления социалистической экономикой. - Л.: М.: 1977).
   В 70-80-х гг. вышла в свет серия книг по административному праву. Первая из них была посвящена государственному управлению и административному праву и содержала характеристику государственного управления, осуществляемого специальными субъектами - органами государственного управления, сущность административного права, органов государственного управления, государственной службы, общественных организаций и правового статуса граждан. Содержанием трех других томов было управление отраслями народного хозяйства, управление социально-культурным строительством, управление в области административно-политической деятельности (См.: Государственное управление и административное право. - М.: Юрид. лит., 1978; Управление в области административно-политической деятельности. - М.: Юрид. лит., 1979; Управление социально-культурным строительством. - М.: Юрид. лит., 1981; Управление отраслями народного хозяйства. - М.: Юрид. лит., 1982). Композиция названных книг и их основные положения сохраняли традиционную структуру административного права.
   Итак, можно выделить в качестве крупнейших вех развития административного права следующие: этапы его существования под эгидой полицейского права совместно с другими сферами регулирования, этапы развития административного права как самостоятельно, так и под “крышей” теории права и государственного права, этапы формирования в XX в. самостоятельной отрасли административного права с его общей частью - в зарубежных доктринах и административной практике, с общей и особенной частями - в советской и современной теории и практике. На рубеже XX-XXI вв. усиливается функциональнорегулирующая роль административного права.
   В социальном контексте правовое обеспечение управления государственными делами и правовое регулирование отношений субъектов и объектов охарактеризовано нами в книге “Управление делами общества” (См.: ЮЛ. Тихомиров. Управление делами общества - М.: Мысль, 1984). Выделяя несколько “кругов управления” - управление в широком, кибернетическом смысле, управление обществом, управление государственными делами, управление сферами и отраслями и т.д., - автор показывал прежде всего роль норм административного и конституционного права в регулировании этих процессов. Трактуя широко потребность “нарастания управляемости общественными процессами”, автор дал повод для критики в свой адрес в связи с возможным усилением роли аппарата управления (См.: М.И. Пискотин, Социализм и государственное управление. - М.: Наука, 1984, с. 233-238). Но имелась в виду вся система средств и методов управления, включая и мягкие правовые способы.
   Одновременно в тот же период формируется в науке новое направление “теория государственного управления”. Находясь на стыке административного права и науки управления, оно раздвигает рамки своего предмета за счет социологии и политологии. (См.: Б.П. Курашвили, Очерк теории государственного управления; А.В. Оболонский. Человек и государственное управление. - М.: Наука, 1987)
   Но комплексное правовое обеспечение управления, включая роль административного права, оставалось невыясненным. И все же появление новых подходов ощущается весьма явственно.

   В прошедшие десятилетия уделялось большое внимание универсальному управлению государственными делами. Особенно это касалось управления экономикой, перестройки государственных органов. Ставилась задача овладения наукой управления как наукой побеждать, совершенствования системы хозяйственных органов, внедрения экономических методов, повышения роли предприятий.
   Беда в том, что многие правильные цели не были достигнуты из-за традиционной манеры партийного вмешательства в дела управления и хозяйствования. Никак не удавалось изменить “параметры жесткой централизации” и реально стимулировать производителей. Этому не способствовала и теория явного преобладания и приоритета социалистической государственной собственности. Банкротство идеи и дела стало неизбежным на рубеже 90-х гг. Его не смогли приостановить полезные решения о перестройке управления экономикой (См.: О коренной перестройке управления экономикой. Сборник документов. - М.: Политиздат, 1987) и прогрессивные документы XIX Всесоюзной конференции КПСС.
   Надо откровенно признать, что крушение Союза ССР сопровождалось серьезной критикой управления вообще. Негативная оценка в 1988-1991 гг. роли партийного аппарата была перенесена в целом на государственный аппарат и его кадры. С бюрократическим централизованным руководством, оказавшим действительно пагубное влияние на развитие экономических и других сфер, стали ассоциироваться административные методы вообще. Они воспринимались как отрицательное явление, а государственное управление - как порождение планово управляемой экономики.
   В итоге в 1992-1993 гг. в России практически было разрушено государственное управление. Поспешно проводимые экономические реформы с ярко выраженной монетарной направленностью вытеснили рычаги управления и регулирования, которые могли успешно действовать в переходный период.
   Очевидный экономический кризис в стране дал толчок к переоценке взглядов, и вновь стали признавать роль государственного регулирования экономики, социальной сферы, управления государственной собственностью и т.д. Лишь позднее была признана необходимость повышать роль государства в экономике. Упреждающее регулирование, правила экономического регулирования, контроль, экономическая стратегия - вот основные проявления его деятельности. Появились указы Президента и постановления Правительства о государственной поддержке крупных акционерных обществ, отдельных отраслей и подотраслей промышленности, о жестких государственных стандартах, тарифах.
   Но и это оказалось весьма поспешным и несистемно осуществляемым курсом. Продолжаются споры об объемах и методах управления и о степени единства “вертикали” исполнительной власти. Поэтому мы считаем необходимым высказать ряд соображений об особенностях современного этапа управления в нашей стране.
   Происходит, во-первых, переход от прямого к косвенному управленческому воздействию на экономику. Вместо прямого управления предприятиями, организациями как объектами управления преимущественно осуществляется управление процессами в сфере экономики. Меняются и функции управления, среди которых вырастает удельный вес стимулирования, приоритетов, прогнозирования, финансово-кредитных способов, методической помощи, информационного обслуживания, кадрового обеспечения.
   Во-вторых, наблюдается сужение круга непосредственно управляемых объектов. Переход от прямого управления народным хозяйством к управлению экономическими процессами ведет к четкому отграничению административно-регулятивных, контрольных функций от сугубо экономических функций, от полномочий владения, пользования и распоряжения собственностью.
   В-третьих, общенормативный метод управления вместо oперативно-распорядительного дает больший эффект. Это связано с признанием и обеспечением верховенства закона, который все шире непосредственно регулирует экономическую деятельность во всех ее проявлениях. Удельный вес подзаконных актов должен снижаться, хотя это и не всегда пока происходит.
   В-четвертых, существенно меняется соотношение централизации и децентрализации в управлении в связи с перераспределением большего объема полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Федерации и далее, к средним и нижним уровням управления. Это не только государственные органы, но и предприниматели, объединения граждан, хозяйствующих субъектов и др. Объект управления выполняет ныне больший объем функций субъектов управления “для себя”.
   Увлеченные идеями либерализма и критикой прежней тоталитарной системы, некоторые теоретики права вообще старались отказать в праве на существование институтам публичного права. Частное право выдвигает на передний план автономную личность, ее права и интересы (См.: С. Алексеев. Не просто право - частное право. - Известия, 19 октября 1991 г.; он же: Право России. - Независимая газета, 25 мая 1993 г.). Конституционные и управленческие вопросы снова отходят на второй план.
   Более компромиссным, хотя тоже спорным, выглядит другой подход. Признаются управленческие отношения в обществе, требующие правового регулирования. По своему предмету они частично совпадают с имущественными. И все же имущественные, управленческие и иные отношения встречаются везде. Возможно, по этой причине административное право “растворяют” в пяти целевых блоках правового регулирования - в отраслях, регулирующих экономику, социальную сферу (внутри выделяют образовательное право и т.д.), экологию, общественный порядок и безопасность, международные отношения и оборону. Административно-правовые отношения и нормы считаются “мозаичными”, “вкрапленными” в крупные нормативные массивы, без права на самостоятельное существование (См.: Р.З. Лившиц. Теория права. - М.: БЕК, 1994, с. 93-94, 118-124).
   Уважаемые коллеги-юристы напрасно разрушают устойчивое единство “публичное право - частное право”, поскольку именно их связь и соотношение выражают два ведущих метода правового регулирования - императивный и дозволяющий. Наиболее яркие выразители и носители этих методов - административное и гражданское право - не могут существовать порознь и тем более друг без друга. К тому же “публичность” в современном обществе нельзя отождествлять с внешней силой и принуждением, поскольку главное в ней - это организующие и стимулирующие средства выражения, обеспечивающие и защищающие общественные интересы. Без них немыслимо не только существование частных, личных интересов, но и их гуманистическое “возвышение” от лично-эгоистического до гражданско-социалъного. Мы уже убедились, сколь деструктивно преувеличение первого.
   Первой систематизированной книгой на новом материале явился учебник Д.Н. Бахраха “Административное право”, общая часть (См.: Д.Н. Бахрах. Административное право. Учебник. - М.: БЕК, 1993). Кроме традиционных, хотя и обоснованных глав об административно-правовых нормах и отношениях, органах исполнительной власти, формах и методах управления, правовых актах управления есть, бесспорно, новые моменты. И автора, видимо, не сдерживает ставшее привычным определение административного права как управленческого права, регулирующего отношения в процессе формирования и функционирования государственной администрации. Отрасль “обслуживает” и сферу муниципального управления, хотя и формируется самостоятельное муниципальное право, и решение административных дел судами, и осуществление управленческих функций по поручению государства общественными формированиями.
   Все же в книге привлекает обстоятельный анализ режима законности, средств административного пресечения, административной ответственности и административного производства и особенно характеристика специальных административно-правовых режимов (См.: Д.Н. Бахрах. Указ. соч.). Многие положения нужно взять на вооружение и теоретически, и практически.
   В двухтомном учебнике “Административное право” А.П. Алехин и Ю.М. Козлов в основном сохраняют приверженность традиционной структуре данной отрасли (См.: А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. Административное право, ч. I. - М.: Изд-во МГУ, 1994; ч. II, М.. Изд-во МГУ, 1995). Возможно, в этом авторы видят преемственность в ее развитии и устойчивость, несмотря на нигилистическое отношение к управлению. Большое внимание уделяется основам административно-правовой организации управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах с теми коррекциями в системе и компетенции органов, которые потребовались в последние годы. Предпосылкой для соответствующих авторских положений вновь послужили рассуждения о содержании государственного управления, об административно-правовой организации управления, о региональных, отраслевых и межотраслевых началах в управлении, функциях и методах управления, об организации управления в особых условиях.
   Далее в концепции подробно поясняются меры по развитию законодательства об органах административной власти и государственной службе, об управлении экономикой, о регулировании межотраслевых сфер, информации, науки, социально-культурной сферы. Безусловно, подобные представления обогащают науку административного права.
   В учебном пособии Д.М. Овсянко “Административное право” административное право определяется как самостоятельная отрасль права, совокупность правовых норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Группировка норм позволяет их объединять в правовые институты: права и обязанности граждан и их объединений в сфере исполнительной власти, органы исполнительной власти, статус предприятий, учреждений и организаций, формы и методы управления исполнительной власти, государственная служба, обеспечение законности в сфере исполнительной власти, ответственность за правонарушения, основные положения по управлению сферами и межотраслевому управлению. Этим определяется структура общей и основных частей (См.: Д-М. Овсянко. Административное право. - М.: Юристъ, 1995).
   Как нетрудно заметить, отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект первого понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию, сколько по действующему в его пределах субъекту. Да и группировка институтов административного права дается без четких критериев (например, о статусе предприятия). К тому же их “разбросанность” по общей и особенной частям по-прежнему весьма традиционна.
   Попыткой воссоздать преемственность между дореволюционным административно-правовым мышлением и новым, советским, которое развивалось с 30-х гг., стала книга К.С. Вельского “Феноменология административного права”. Критикуя понятие государственного управления как своего рода сердцевины административного права, автор воздает хвалу полицейскому праву как его предшественнику. Полицейское право выделяется даже как подотрасль современного административного права. К функциям исполнительной власти в качестве главной автор относит охрану общественного порядка и далее регулятивно-управленческую, обеспечение прав и свобод граждан, правотворческую, оперативно-исполнительную, юрисдикционную функции (См.: К.С. Вельский. Феноменология административного права. - Смоленск, 1955). Здесь, как видно, правоохранительный аспект рассматривается в качестве системообразующей основы административного права.
   Нет четких критериев в построении Особенной части и у других авторов (См.: А.В. Воронков “Проблемы теории административного права”. Сравнительно-правовые исследования. Изд-во С.-Петербургского университета, 2001).
   Шагом вперед явилась разработка Институтом законодательства и сравнительного правоведения концепции развития административного законодательства. Она являлась частью общей концепции развития российского законодательства, опубликованной в 1994-1995 гг. (См.: Концепция развития российского законодательства. - М.: 1994, с. 75-110; Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. - М.: 1995, с. 42-70).
   Разработчики, среди которых был автор, исходили из признания административного законодательства как самостоятельной отрасли российского законодательства, представляющей собой совокупность правовых актов, правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере управления. Многообразие управленческой деятельности обусловило объемность, разветвленностъ и подвижность административного законодательства. Его нормы, определяют статус всех органов исполнительной власти, порядок создания, реорганизации и упразднения органов управления, предприятий, организаций и учреждений
   Административное законодательство закрепляет порядок осуществления государственной и муниципальной службы, устанавливает единообразные правила деятельности организаций, поведения должностных лиц и граждан (в области контроля, торговли, охраны окружающей среды, санитарии и др.), предусматривает административную ответственность за их нарушение, а также порядок применения санкций за административные правонарушения.
   Нормы административного законодательства регулируют отношения управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Поскольку в этих сферах действуют правовые нормы и других отраслей законодательства, разграничение между ними происходит главным образом по предмету и методам правового регулирования.
   В книге отмечается, что развитие административного законодательства связано с изменениями общей системы управления, экономическими, политическими и иными реформами, хотя строгой зависимости тут нет. Подчас перестройки аппарата управления происходят без их законодательного обеспечения, а реформы идут “вне закона”. Административное законодательство в последние годы развивалось под влиянием нового разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Однако в механизме законодательного регулирования различных отраслей и сфер не удалось добиться системной связи актов по уровням с учетом федеративного устройства государства.
   Стремление обновить представления о системе административного права привело Ю.Н. Старилова к утверждению об Общей части, охватывающей публичное управление, структуру государственного управления, административное принуждение, субъекты, административный и административно-юрисдикционный процессы, контроль и надзор и Особенной части (милицейское, дорожное, социальное, образовательное, служебное право и т.д.) (Ю.Н. Старилов. Административное право. История. Наука. Предмет. Нормы. /Ч. I. Изд-во Воронежского государственного университета, 1998, с. 320-328).
   Д.Н. Бахрах в новом учебнике “Административное право России” больше внимания уделил административно-правовому статусу индивидуальных субъектов, организации и деятельности государственной администрации, ее органов и служащих (Д.Н. Бахрах. Административное право России, Норма-Инфра-М, М.: 2000). Однако и здесь очевиден акцент на статусе субъектов административного права.
   Подчеркнем: несмотря на значительную активизацию правотворчества в сфере -административного законодательства его развитие идет противоречиво и медленно. Оно сдерживается такими факторами, как явная недооценка управления на всех уровнях и чрезмерный акцент на рыночной саморегуляции, а также кризисные явления в экономической и иных сферах. Мешают и внутренние, собственно правовые факторы - законодательный “вакуум” во многих подотраслях, слабая реализация принятых законов и иллюзия решения проблем принятием новых актов. По-прежнему имеют место значительные противоречия между актами и нормами из-за отсутствия общих концепций, нечеткие правовые характеристики нового статуса органов исполнительной власти и меняющихся управленческих отношений, методов управления. Нет взвешенного научного подхода к административно-процессуальному законодательству.
   Перестройка и реформы управления в СССР и России гили и проходят, не без заметного влияния зарубежных теорий и практики управления. Характерное для 20-30-х гг. увлечение системами Тэйлора и Файоля выразились в движениях за всеобщую рационализацию и научную организацию труда. Эти движения возродились в 60-70-х гг., когда казалось возможным почти полностью использовать механизм управления предприятиями, повышения качества продукции, методы обучения управленческого персонала. И в последние годы интерес к этому возрос. В стране появилось много переводов иностранных книг, содержащих описание общераспространенных приемов экономического управления (См.: Анри Файолъ. Общее и промышленное управление. -М.: Контролинг, 1992; Т. Питере, Р. Уотермен. В поисках эффективного управления. - М.: Прогресс, 1986; Р. Уотермен. Фактор обновления. - М.: Прогресс, 1988; Исикава Каору. Японские методы управления качеством. - М.: Экономика, 1988; Тимо Санталайнен, Эеро Воутилайнен, Пертти Поренне, Йоуко, X. Ниссинен. Управление по результатам. - М.: Прогресс, 1993). На этом уровне управления сходство отечественных и зарубежных методов допустимо в наибольшей мере.
   Другое направление развития зарубежной теории и практики управления связано с устройством и функционированием публичной администрации, всей системы органов административной власти. При всей специфике Франции, Германии и других стран и в этой сфере есть немало общих моментов.